【裁判要旨】

根據《國家賠償法》第三十六條第六、八項的規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支；造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。停產停業期間必要的經營性費用開支，是維系企業被停產停業期間生存所需的基本開支，包括職工基本工資、稅金、水電費等費用。由于停產停業，企業失去收入來源，相關損失應當由作出違法行政行為的行政機關予以賠償。停產停業損失期間，應當包括違法行政行為造成當事人無法進行正常生產經營活動的全部期間。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行賠申14號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）吉林省四平市鐵東區人民政府。住所地：四平市鐵東區開發區大路469號。

法定代表人郭志勇，區長。

委托代理人王春生，該區政府法制辦工作人員。

委托代理人臧志軍，吉林至均律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）四平市山佳石材有限公司。住所地：四平市鐵西區陽光新城。

法定代表人陳洪梅，經理。

委托代理人高樹成，北京大成（長春）律師事務所律師。

再審申請人吉林省四平市鐵東區人民政府（以下簡稱鐵東區政府）因被申請人四平市山佳石材有限公司（以下簡稱山佳公司）訴其行政賠償一案，不服吉林省高級人民法院于2015年11月12日作出的(2015)吉行終字第15號行政賠償判決，向本院申請再審。本院于2016年3月28立案受理，依法組成合議庭進行審查，并于2016年4月20日下午在吉林省高級人民法院316法庭，組織各方當事人進行詢問，再審申請人鐵東區政府的委托代理人王春生、臧志軍，被申請人山佳公司的委托代理人高樹成，到庭參加詢問活動。案件現已審查終結。

山佳公司前身是四平市開發區石材廠，成立于1996年，原廠址位于四平市鐵東區山門鎮。2001年應四平市主管部門要求，石材廠搬遷至四平市鐵東區山門鎮的新興村（一采區）和龍王村（二采區）。2005年2月23日，山佳公司成立，領取企業法人營業執照，主要經營范圍：建筑材料銷售、建筑用閃長巖露天開采。山佳公司成立后，辦理了采礦許可證、安全生產許可證等相關證件，并繳納礦產資源補償費等費用。2008年2月12日，四平市國土資源局鐵東分局為山佳公司頒發采礦許可證（二），有效期自2008年1月至2009年1月。2008年5月28日山佳公司領取第二采區（吉）FM安許證字〔2008〕Y141及第一采（吉）FM安許證字〔2008〕Y2889《安全生產許可證》，有效期自2008年5月28日至2008年12月31日。2008年12月3日，山佳公司向四平市國土資源局鐵東分局申請延續采礦許可證有效期，該局逾期未作出是否準予延續的答復。2009年7月24日，鐵東區政府根據四平市有關領導現場辦公意見和市政府有關部門的建議，作出《四平市鐵東區人民政府關于關閉山門至葉赫公路兩側可視范圍內露天采石場的公告》（以下簡稱《公告》），主要內容為：“為保障四平市經濟、旅游、社會與生態環境保護協調發展，保證四平市區五十余萬人民生活飲用水的安全，按照四平市人民政府要求，依據《水污染防治法》第五十九條、《風景名勝區條例》第二十六條、《吉林省礦產資源開發利用保護條例》第十條等規定，對山門至葉赫公路兩側可視范圍內，且處在山門水庫水源二級保護區內的四平市鐵東區山佳第二采石場、安和采石場、鐵山采石場、全家溝二采石場等四家露天采石場實施關閉。一、自本公告發布之日起30日內各采石場自行拆除采石、加工設備及地面臨時建筑，國土資源管理部門責令停止非法開采活動，供電公司停止供電，并拆除供電線路及設備。二、國土、公安、安監、工商、林業、環保、電力等有關部門自公告發布之日起7日內注銷上述采石場相關證照。三、如拒不執行，將依據《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》及各部門相關規定，予以移交司法機關，追究其刑事責任”。2009年10月10日，四平市國土資源局作出四國土資責停（2009）51號《責令停止違法行為通知書》，責令山佳采石二場停止開采。2009年10月16日，四平市安全生產監督管理局作出四安監管字（2009）80號《關于注銷鐵東區山門鎮安和采石場等4家非煤礦山安全生產許可證的通知》，注銷山佳公司二采區的安全生產許可證。2009年10月26日，四平市電力行政執法監察大隊對山佳公司實施斷電，山佳公司的生產活動停止，工人被遣散。山佳公司不服鐵東區政府《公告》提起行政訴訟。遼源市中級人民法院作出（2011）遼行初字第1號行政判決，撤銷《公告》。鐵東區政府上訴，吉林省高級人民法院作出（2012）遼行終字第8號行政判決，駁回上訴維持原判。2011年9月27日，山佳公司向鐵東區政府申請行政賠償，鐵東區政府收到行政賠償申請后未予答復。山佳公司于2011年12月5日提起本案行政賠償訴訟，請求鐵東區政府賠償損失550萬元。吉林省高級人民法院指定遼源市中級人民法院管轄。經山佳公司申請，遼源市中級人民法院委托吉林長城資產評估有限責任公司（以下簡稱長城評估公司）對山佳公司的損失進行評估。長城評估公司于2013年8月16日作出吉長資評報（2013）第1010號資產評估報告，評估結論為：1.截止評估基準日2009年10月26日委估資產（機器設備按正常使用扣除折舊的方式評估）評估價值為515.12萬元，其中房屋建筑物、構筑物、機器設備的評估價值分別為44.61萬元、70萬元、136.41萬元；2.截止評估基準日2009年10月26日，委估資產（機器設備按殘值方式評估）評估價值為423.83萬元，機器設備按殘值方式的評估價值為45.11萬元。礦山預期收益損失的評估價值241.52萬元，停產期間人員工資12.27萬元，停產期間的電費1.63萬元。評估報告的有效期為一年。2013年12月18日，遼源市中級人民法院作出（2012）遼行初字第8號行政賠償判決，責令鐵東區政府在判決生效之日起十日內賠償山佳公司房屋建筑物損失44.61萬元、構筑物損失70萬元、機器設備損失91.3萬元、租用農民土地費用2.5萬元、停產期間留守人員工資12.27萬元、停產期間電費1.63萬元，共計222.31萬元。山佳公司和鐵東區政府均不服提起上訴，吉林省高級人民法院于2014年8月11日作出（2014）吉行終字第13號行政裁定，撤銷一審判決，發回重審。重審中，山佳公司將訴訟請求550萬元變更為1925884.75元，即原判決結果222.31萬元中，扣除辦公室及宿舍、大車庫、小車庫的損失（分別為207396元、100434元、46492元）以及租賃當地農民土地費用的損失（2.5萬元），即辦公室及宿舍、大車庫、小車庫仍歸山佳公司所有，租賃農民的土地仍由山佳公司使用，山佳公司不主張這部分的損失；增加2013年4月至2014年10月期間的看守人員的人工費76000元（2個人，每月共4000元）、增加2013年4月至2014年10月期間的電費6106.75元（平均每月340元）。經庭審質證，山佳公司、鐵東區政府對吉長資評報字（2013）第1010號資產評估報告均不要求重新鑒定，但鐵東區政府提出鑒定已超過一年有效期，不應采信。

遼源市中級人民法院（2014）遼行重字第1號行政賠償判決認為，山佳公司龍王村（二采區）生產經營活動未超出經營范圍，屬合法經營。該公司辦理了采礦許可證、安全生產許可證，并遞交延續采礦許可證申請，四平市國土資源局鐵東分局對延續申請逾期未予答復，依據《礦產資源開采登記管理辦法》第十八條、《中華人民共和國行政許可法》第五十條規定，應視為準予延續。《安全生產許可證條例》第九條第二款規定“企業在安全生產許可證有效期內，嚴格遵守有關安全生產的法律法規，未發生死亡事故的，安全生產許可證有效期屆滿時，經原安全生產許可證頒發管理機關同意，不再審查，安全生產許可證有效期延期3年。”四平市安全生產監督管理局在鐵東區政府發布公告前，未對山佳公司進行過任何處罰，應視為山佳公司獲得自動延續安全生產許可證有效期3年的權利。鐵東區政府于2009年7月24日發布公告，電力部門于2009年10月26日對山佳公司實施停電行為，山佳公司生產活動已無法進行，工人已遣散。鐵東區政府提出山佳公司并未停產，證據不足，其辯解主張不予支持，故認定山佳公司于2009年10月26日已停止生產。長城評估公司作出的資產評估報告合法有效，體現了雙方爭議資產的基本價值，且雙方不要求重新評估，故采信該資產評估報告。鐵東區政府《公告》已被生效行政判決撤銷，違法關閉，注銷相關資質和許可，造成山佳公司今后無法生產，山佳公司為生產經營建設的房屋、構筑物、購買的專用機器設備閑置，無法發揮應有的作用，山佳公司請求鐵東區政府行政賠償，應予支持。根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（六）項、第（八）項規定，鐵東區政府應按資產評估報告評估價值凈值賠償山佳公司房屋建筑物（配電室兩個分別為8987元、4560元）損失13547元，構筑物（鐵藝門廊349元、花墻11736元、門柱5141元、大門5752元、門外護坡14041元、門內護坡13891元、大護坡288772元、毛石砌水池230018元、鐵制蓄水池3473元、平整場地51604元）損失614777元；機器設備（機器設備的評估價值減去機器設備的殘值：1364088元-451140.28元="912947.72元，因山佳公司未盡到監管責任使其損失擴大，故應自行承擔40%責任，鐵東區政府承擔60%責任）損失547768.63元，"2009年10月26日至2014年10月期間留守人員的工資199700元及企業停產耗電費22406.75元。山佳公司訴請賠償倉庫費用73613元、廁所4668元、構筑物鐵網棚85217元，因上述建筑物均建在租用的農民集體土地上，未經相關部門批準，其主張不予支持。依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第九條第二款、第三十六條第（六）項、第（八）項、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條之規定，判決鐵東區政府于判決生效之日起十日內賠償山佳公司各項損失共計1398199.38元，評估費29400元由鐵東區政府負擔。山佳公司、鐵東區政府均不服，提起上訴。

吉林省高級人民法院(2015)吉行終字第15號行政賠償判決認為，山佳公司擁有合法的營業執照，二采區從事采石未超出營業執照規定的經營范圍，且鐵東區政府作出《公告》，并沒有山佳公司違法經營的事實依據；2008年12月山佳公司申請延續采礦許可證期限，四平市國土資源局鐵東分局逾期未予答復，視為同意延續申請；2008年山佳公司二采區《安全生產許可證》有效期自2008年5月28日至2008年12月31日止，違反《安全生產許可證條例》第九條關于安全生產許可證的有效期為3年的規定，該證的有效期限依法應按3年計算。山佳公司屬于合法經營，鐵東區政府認為山佳公司二采區未經工商部門批準擅自從事經營活動、未取得采礦許可證及安全生產許可證的理由不成立。鐵東區政府作出的《公告》行為已被生效行政判決撤銷，《公告》缺乏事實及法律依據。基于《公告》，電力部門停止山佳公司工業用電，導致企業全面停產，《公告》是造成山佳公司損失的直接原因，鐵東區政府依法應予賠償。雖然鐵東區政府對長城評估公司作出的資產評估報告有效期提出異議，但雙方均不要求重新鑒定，一審采信該評估報告并無不當。依據該評估報告，山佳公司的兩間配電室合計13547元，門外護坡、內護坡、大護坡、毛石砌水池、鐵制蓄水池、平整場地合計591799元，屬于山佳公司二采區正常經營必備投入，因二采區關閉，導致上述設施價值不能實現，依法應予賠償。倉庫、廁所、大門、鐵藝門廊、門柱、花墻六項合計101259元，因山佳公司仍在繼續使用，故不予賠償。鐵網棚不屬于采區經營設備，不予賠償。機器設備損失總額為912947.72元，因機器設備損失額是依據評估價值減去機器設備的殘值計算所得，評估報告的基準日為2009年10月26日，山佳公司在評估基準日確定后對機器設備是否盡到合理管護義務，并不影響評估結果。故一審判決以山佳公司未盡到合理管護義務，導致機器設備價值貶損，應承擔40%的責任不當。山佳公司自停產之日起至評估報告出具之日止，即自2009年11月起至2013年8月止，該期間留守人員工資，按照評估報告確定的數額122700元，加上評估期間留守人員工資14500元（按每月2900元計算，自2013年4月至8月共5個月），工資合計為137200元。電費屬于停產期間合理支出，按照評估數額16300元，加上評估期間實際支出2280元，合計18580元，應予賠償。案經吉林省高級人民法院審判委會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款、第十五條第一款、第三十六條第（六）項、第（八）項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條之規定，判決撤銷一審判決；責令鐵東區政府于判決生效后十日內賠償山佳公司各項損失共計1674073.72元，評估費29400元由鐵東區政府負擔。

鐵東區政府申請再審稱：1、鐵東區政府并未實施造成山佳公司“采石場被迫停產”的行政行為，山佳公司也沒有按《公告》要求“自行拆除設備及地面臨時性建筑”、“被迫停產”。一、二審判決對鐵東區政府發布《公告》與山佳公司訴請的“采石場被迫停產”損失是否存在法律上的因果關系，沒有審查認定。2、一、二審判決關于山佳公司“二采區在鐵東區政府《公告》前擁有合法的營業執照、采礦許可證和安全生產許可證，屬于合法經營”的認定，是錯誤適用相關法律得出的錯誤結論。一、二審判決錯誤認定山佳公司已取得采礦許可證，進而以國土部門沒有對山佳公司的延期申請予以答復為由，錯誤認定“視為準予延續”；在山佳公司對安全生產許可證的有效期沒有提出異議的情況下，二審判決直接依據《安全生產許可證條例》第九條規定，將山佳公司實際取得的二采區安全生產許可證有效期，由2008年5月至2008年12月，認定為應按3年計算，違反“不告不理”訴訟原則，更違反了司法權不能替代行政權的審判原則；一、二審判決在已查明山佳公司二采區沒有環境評價手續的情況下，回避《礦產資源法》關于礦山資源建設必須經過環保評估、生產設施必須與環保設施同步建設的法律規定，回避二采區違法經營的事實。3、一、二審判決關于賠償范圍的認定，與國家賠償法的相關規定明顯相悖。山佳公司因銷售石材而發生的人工費、電費、維修費等費用，不屬于停產期間必要的經常性費用開支，不應計入國家賠償范圍；違法行政行為造成山佳公司停產的期間充其量計算到2011年9月《公告》被終審判決撤銷，二審判決將停產期間計算至2013年8月，與國家賠償法規定相悖；將機器設備、房屋、道路等固定資產的評估價值列入財產損失范圍給予國家賠償，于法無據。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定，請求：撤銷（2015）吉行終字第15號行政賠償判決第二、三項；改判鐵東區政府不承擔賠償責任。

山佳公司答辯稱：1、鐵東區政府《公告》已經實際執行，山佳公司被迫停止生產，并因此造成損失，應當予以賠償。2、鐵東區政府主張山佳公司沒有取得二采區采礦許可證、安全生產許可證，與事實不符，不能成立；主張山佳公司二采區沒有環評手續，違法經營，理由不成立。3、山佳公司主張的財產損害賠償，屬于合法權益，訴求應該得到支持。鐵東區政府的再審申請沒有事實、法律依據，依法應予駁回。

本院經審查認為，鐵東區政府的《公告》業已經生效行政判決確認違法，違法關閉采石場造成山佳公司合法權益的實際損失，依法應當予以賠償。二審法院結合本案實際，判決鐵東區政府賠償山佳公司各項損失共計1674073.72元，公平合理，本院予以支持。鐵東區政府的申請再審理由均不能成立。

一、關于適格賠償義務機關問題

根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。本案中，鐵東區政府于2009年7月24日發布《公告》，對包括山佳公司二采區在內的四家露天采石場實施關閉。其后，四平市國土資源局、四平市環境保護局、四平市林業局、四平市工商管理局、四平市安全生產監督管理局、四平市電力行政執法監察大隊等部門，根據鐵東區政府的《公告》，先后實施了注銷山佳公司相關資質、出臺關閉意見、停止工業用電等一系列行為，最終導致山佳公司二采區全面停產。鐵東區政府《公告》中有關關閉山佳公司二采區的內容，在相關職能部門和單位的共同配合之下，已經得到實際履行。故，鐵東區政府的《公告》與山佳公司的損失之間具有直接的因果關系，鐵東區政府是本案適格的賠償義務機關。鐵東區政府主張未實施關閉行為，一、二審未就因果關系問題進行審查，與事實不符，其該項申請再審理由不能成立。

二、關于是否存在合法權益損失問題

《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條規定，被告的具體行政行為違法但尚未對原告合法權益造成損害的，人民法院應當判決駁回原告的賠償請求。也就是說，行政賠償案件中，賠償請求人獲得賠償的前提是，其合法權益受到違法行政行為的損害。本案中，鐵東區政府依據《中華人民共和國水污染防治法》第五十九條、《風景名勝區條例》第二十六條、《吉林省礦產資源開發利用保護條例》第十條，作出關閉采石場的《公告》，已經被生效判決撤銷，其違法性已經得到確認。且在本案一、二審期間，鐵東區政府亦未提供證據證明山佳公司二采區處在風景名勝區范圍內或山門水庫水源地二級保護區范圍內，抑或山佳公司有違法排放污染物等其他依法應予關閉的違法行為。山佳公司二采區在鐵東區政府作出《公告》之前，擁有合法的營業執照；采礦許可證到期后申請延長有效期，主管部門逾期未予答復，依法應當視為批準延期；盡管山佳公司二采區的安全生產許可證登記的有效期限已經屆滿，但是該許可證記載的有效期限明顯與《安全生產許可證條例》第九條關于安全生產許可證有效期為3年的規定相抵觸，一、二審在認定山佳公司不存在安全生產問題的情況下，將其安全生產許可證的有效期按照法定3年計算，亦無不當。因此，鐵東區政府主張山佳公司二采區屬于違法開采，沒有合法權利可保護，缺乏事實根據，其該項申請再審理由亦不能成立。

三、關于賠償范圍及數額問題

《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（六）、（八）項的規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，吊銷許可證和執照、責令停產停業的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支；造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。本案二審判決結合案件實際情況，對一審判決確定的賠償數額予以調整，確定的賠償范圍和賠償數額符合法律規定，公平合理。停產停業期間必要的經營性費用開支，是維系企業被停產停業期間生存所需的基本開支，包括職工基本工資、稅金、水電費等費用。由于停產停業，企業失去收入來源，相關損失應當由作出違法行政行為的行政機關予以賠償。鐵東區政府稱，山佳公司因銷售石材產生了人工費、電費等費用，但并未提供充分證據予以證明，其主張不予支持。停產停業損失期間，應當包括違法行政行為造成當事人無法進行正常生產經營活動的全部期間。鐵東區政府認為，停產停業期間充其量可以計算至2011年9月《公告》被終審判決撤銷之日。本院認為，鐵東區政府的上述主張與案件事實不符，《公告》被終審判決撤銷后，鐵東區政府并未提供山佳公司恢復生產經營的基本條件，企業一直處于停產停業狀態。二審判決以2013年8月評估報告出具之日作為停產停業的截止時間，與案件事實相符合，更有利于對當事人合法權益的保護，本院予以支持。山佳公司二采區事實上已經無法在原地繼續生產經營，故其為了開采礦石而購置的機器設備、修筑的護坡、水池等設施，均無法發揮應有的價值，這些損失屬于因違法《公告》關閉行為造成的直接損失，二審法院在扣除殘值的基礎上判決鐵東區政府對上述損失予以賠償，于法有據，并無不當。

綜上，鐵東區政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回鐵東區政府的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　董　華

審判員　　張能寶

二〇一六年五月十二日

書記員　　戰　成