法院： 遼寧省大連市中級人民法院

案號：（2019）遼02行終150號

上訴人（原審被告）大連市自然資源局

被上訴人（原審原告）普蘭店區雙塔學偉石材加工廠

上訴人大連市自然資源局因國土資源行政處罰決定一案，不服大連市金州區人民法院（2018）遼0213行初187號行政判決，向大連中級人民法院提起上訴。

原審金州區法院認定：

2003年11月，原告學偉石材廠占用大連市普蘭店區雙塔鎮鄧店村土地建石材廠。經測繪，該項目占地3522平方米，建筑面積248平方米、硬質地面面積356平方米。項目用地符合土地利用總體規劃。

原審法院認為，人民法院審理行政案件，對行政行為的合法性進行審查。根據《土地管理法》第七十六條 規定，被告具有對非法占用土地行為進行行政處罰的法律授權。

現本案爭議焦點是被告作出行政處罰行為在事實認定、適用法律、處理程序等方面是否具有違法性。

《行政處罰法》第二十九條 規定:違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

原告的非法占地行為始于2003年，被告在事隔十余年的2017年對此進行立案調查，并作出被訴處罰決定。也即被告認定原告的非法占地行為處于持續發生狀態。

《國土資源違法行為查處工作規程》9.2.2違法用地占用地類認定“判定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到違法用地行為發生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照標示的現狀地類進行判定。違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定”。

原告學偉石材廠的非法用地既然處于持續發生狀態，被告對原告作出行政處罰時，應按現地類標準對原告的占地行為進行判定。

而被告未調查核實原告占用土地的現狀地類，即徑作出被訴行政行為。被告作出的被訴處罰決定事實不清，應予撤銷。

判決:

一、撤銷被告大連市國土資源和房屋局2017年12月12日作出的大國土資監普罰字[2017]第7044號國土資源行政處罰決定書；

二、被告大連市國土資源和房屋局于判決生效之日起六十日內，重新作出行政處理決定。

上訴人大連市自然資源局上訴稱，請求撤銷原審判決，改判駁回被上訴人的原審訴訟請求。

大連中院另查明，大連市國土資源和房屋局于2017年12月21日作出大國土資監普罰字[2017]第7044號國土資源行政處罰決定，主要內容為:2003年11月，普蘭店區雙塔學偉石材廠在未辦理任何合法有效的用地審批手續的情況下，擅自占用大連市普蘭店區雙塔鎮鄧店村土地建石材廠，項目占地3522平方米，建筑面積248平方米、硬質地面面積356平方米。土地類型為耕地（旱地），項目用地不符合土地利用總體規劃。

根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條 第一款、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條 規定，決定:

1、責令普蘭店區雙塔學偉石材廠自收到本處罰決定書之日起15日內將非法占用的、位于大連市普蘭店區雙塔鎮鄧店村、面積為3522平方米的土地退還給大連市普蘭店區雙塔鎮鄧店村委員會。

2、沒收普蘭店區雙塔學偉石材廠在雙塔鎮鄧店村非法占用的不符合土地利用總體規劃的3522平方米土地上修建的248平方米建筑物和356平方米硬質地面及其他設施。

3、對普蘭店區雙塔學偉石材廠非法占用3522平方米耕地的行為處以每平方米20元罰款，罰款金額合計70440元整。

2019年1月21日，新組建的大連市自然資源局正式成立。根據大連市政府機構改革方案的要求，大連市國土資源和房屋局的國土資源管理職責被劃歸給大連市自然資源局。

大連中院認為，從處罰對象上看，被訴行政處罰決定針對的是被上訴人實施的非法占用土地的違法行為。從行為性質上看，該違法行為具有特殊性。

《行政處罰法》第二十九條 規定，“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”

《最高人民法院行政審判庭關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復》[（1997）法行字第26號]認為:“非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續狀態，其行政處罰的追訴時效，應根據行政處罰法第二十九條第二款的規定，從違法行為終了之日起計算。”

本案中，從上訴人提交的現有證據看，案涉違法行為發生于2003年11月，至上訴人調查時，被上訴人沒有恢復土地原狀，據此可以認定案涉違法行為具有繼續狀態。

《土地管理法》第七十六條規定，“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

《國土資源違法行為查處工作規程》9.2.2條規定，“違法用地占用地類認定:判定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到違法用地行為發生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照標示的現狀地類進行判定。違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定。…”

根據上述規定可知，上訴人在對非法占用土地的違法行為進行查處時，應當查清違法用地占用的地類。

本案中，從上訴人的陳述看，其系按照2002年度的土地利用現狀圖和土地利用現狀數據界定案涉違法用地占地的地類，而如前所述，案涉違法行為具有繼續狀態，具體到本案，其持續時間長達十余年之久，至上訴人作出被訴行政處罰決定前，案涉土地的地類是否發生變化，從上訴人提交的現有證據看，并未查清。

因此，上訴人僅憑現有證據就認定案涉土地的地類，并據此作出被訴行政處罰決定，事實不清，依法應予撤銷。綜上，上訴人的上訴請求及理由不能成立，本院對此不予支持。原審判決并無不妥，本院予以維持。判決如下駁回上訴，維持原判決。來源：大連公開